BAJ

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ В
ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ -
ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ЭТАПОВ РЕФОРМИРОВАНИЯ

СТАТЬЯ

(ПиО 03-1)

А.П. Кураш, директор Государственного учреждения "Регистрационная палата"

И.П. Валенко, начальник отдела по ведению государственного реестра лицензий Государственного учреждения "Регистрационная палата"

В 2001 году совершенствование экономической политики Приднестровской Молдавской Республики привело к перестройке отношений органов государственной власти и предпринимателей в сфере осуществления лицензирования.

"Первая волна" реформирования лицензионных процессов поднялась в России в 2000 году, когда Распоряжением Правительства Российской Федерации N 1072-р от 26.06.00 был утвержден перечень мероприятий Правительства в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы. Тогда был поставлен вопрос о необходимости разработки единых оптимальных требований, регулирующих лицензирование отдельных видов деятельности. Россия стремилась к унификации этой сферы. Многие сложности в действовавшем на тот период порядке лицензирования увязывали с отсутствием единых норм правового обеспечения. Действующий Федеральный Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" не распространял установленные им требования на порядок лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено иными, вступившими ранее в силу федеральными законами [1].

Действующее законодательство Российской Федерации также допускало регулирование лицензионных процессов на уровне подзаконных актов, что расширяло перечень лицензионных требований и условий. Безусловно, существующая система отрицательно сказывалась на развитии деловой активности.

Таким же образом обстояли дела и в Приднестровской Молдавской Республике. Постановление нашего Правительства N 349 от 29.12.94 "О регулировании отдельных видов деятельности в Приднестровской Молдавской Республике" не охватывало всего объема государственного регулирования видов деятельности с особым режимом. Кроме того, постановление как нормативный акт находится не на самой вершине иерархии нормативно-правовых актов, поэтому иные требования с легкостью могли быть установлены другим, более поздним по дате принятия постановлением и тем более указом или законом.

Законодатель в Российской Федерации стремился закрепить законом требование о специальном разрешении только на ту конкретную деятельность, которая никак не могла реализовываться без надлежащего контроля со стороны государства. Это те виды деятельности, осуществление которых является опасным для жизни и здоровья неограниченного круга лиц, не участвующих в их осуществлении, может повлечь за собой нанесение ущерба правам, имущественным интересам граждан, обороне и безопасности государства. По этой причине в России было отменено лицензирование около 200 видов деятельности. Для примера можно привести количество лицензируемых видов деятельности в других государствах: 28 - в Австрии, 38 - в Великобритании, 75 - в Испании, 140 - во Франции [2]. Из сферы лицензирования также исключались те виды, государственное регулирование которых в полной мере может производиться другими методами: стандартизация, сертификация, аккредитация, аттестация, страхование ответственности. Примерно в то же время приступили к реформированию института лицензирования и в Республике Молдова. При Правительстве Молдовы была создана Лицензионная палата, являющаяся публичным органом со статусом юридического лица и наделенная функциями по разработке, проведению и контролю государственной политике в области лицензирования. Контроль за соблюдением установленных условий осуществления определенных видов деятельности переходил в единый орган, который должен был обеспечить функционирование подведомственной сферы в унифицированном виде [3].

В ведении центрального органа власти осталось 42 вида деятельности, 13 остальных стали прерогативой местных органов власти. Ранее в Молдове лицензировалось 106 видов деятельности. В Лицензионной палате были созданы отделы, курирующие соответствующую область правоотношений [4].

Процедуру лицензирования старались упростить и в России, и в Молдове, однако лицензионная экспертиза была сохранена в обоих государствах. Специалистами высказываются мнения, что разрешительный порядок лицензирования все еще необходим, но постепенное внедрение заявительных процедур все же происходит [5].

В Приднестровской Молдавской Республике к обеспечению единой государственной политике в области лицензирования отдельных видов деятельности приступили в феврале 2001 года. Тогда был издан Указ Президента N 73 от 12.02.01 "Об утверждении порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Приднестровской Молдавской Республики". Данный документ взял на вооружение некоторые принципы Закона Российской Федерации "О лицензировании отдельных видов деятельности". Но Указ Президента Приднестровской Молдавской Республики носил более процессуальный характер, и главной его задачей было создание единого государственного реестра лицензий и установление сокращенного перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию. Обязанности по оформлению и выдаче лицензий на осуществление конкретных видов деятельности и ведению Единого государственного реестра были возложены на Государственное учреждение "Регистрационная палата" при Министерстве юстиции Приднестровской Молдавской Республики. Государственное учреждение "Регистрационная палата" была наделена исключительно учетными функциями. В полномочия лицензионных органов входило не только принятие от соискателя лицензии заявления на получение лицензии, но и лицензионная экспертиза, а также принятие решения по поступившей заявке. Если решение лицензионного органа было положительным, тогда он направлял в орган, уполномоченный на ведение реестра, заключение о необходимости получения лицензии. Таким образом, действующий порядок предусматривал принятие решения о выдаче лицензии одним органом, а выдачу - другим. В результате применения Указа N 73 в Приднестровье появился информационный ресурс, из которого можно было получить сведения обо всех юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, обладающих определенными специальными разрешениями - лицензиями. Опасения скептиков, что данный порядок создаст лишнюю преграду на пути частного бизнеса, не подтвердились. Регистрирующий орган отказывал в выдаче лицензии только в тех случаях, когда заключение лицензионного органа было составлено не по утвержденной форме.

В этом контексте остро встала проблема так называемых специальных условий осуществления вида деятельности, а также дробления его на подвиды. Указ N 73 четко предусматривал выдачу лицензии только на тот вид деятельности, который поименован в данном документе [6].

А на практике получалось, что из указанного вида необходимо сделать определенные исключения. На подобные подвиды выдавать отдельную лицензию было бы неправомерно, и обязательные оговорки делались в самом бланке лицензии, а также в особом разделе реестра.

Единой практики по так называемым особым условиям не сложилось. Иногда лицензионный орган действительно делал особое исключение из общего вида деятельности. Вот один из таких случаев. Предположим, лицензируемый вид обозначался как оптовая, розничная реализация бензина и газойля, оказание услуг по хранению автомобильного бензина и газойля. Однако по выданному документу предпринимателю с поправкой на обязательные условия разрешалось заниматься только розничной реализацией автомобильного бензина и газойля. Порой решение было еще более простым - в бланке, в разделе особых условий, содержалась емкая и бессмысленная фраза: "Лицензиат обязуется исполнять требования действующего законодательства".

За год существования централизованного порядка выдачи лицензий была отработана наиболее удобная система. Регистрирующий орган не выходил за рамки своей компетенции по ведению реестра и выдачи бланков лицензий. Создание электронной системы, привлечение специалистов и другие оперативно-хозяйственные нужды финансировались исключительно за счет собственных доходов. Бюджетные средства на развитие системы не выделялись. Вот основные показатели работы Государственного учреждения "Регистрационная палата" того времени. За период с 01 июля 2001 года по 01 января 2003 года "Регистрационной палатой" было выдано 10637 лицензий. Отказ в выдаче лицензии по причине несоответствия содержания заключения установленному образцу оформлялся в 72 случаях.

Закон Приднестровской Молдавской Республики "О лицензировании отдельных видов деятельности" N 151-3-III вступил в силу 15 июля 2002 года. По сути, это был частично переработанный Закон Российской Федерации "О лицензировании отдельных видов деятельности", сохранивший его структуру, методы, понятия и порядок. Отныне в Приднестровье введение лицензирования иных видов деятельности стало возможным только путем внесения дополнений в упомянутый Закон [7].

В его статье 3 определено, что действующий порядок получения лицензии является заявительным. В законодательстве отсутствует четкое понятие заявительного порядка регистрации. Под таким порядком традиционно понимают форму обращения заявителя, при которой он декларирует, что обязательства, установленные законом, он выполнил, данное заявление может также подтверждаться определенными документами, перечень которых должен быть четко оговорен нормативными требованиями. При этом на уполномоченный орган возлагается обязательство проверить достоверность представленных документов. А в иных случаях такой проверки не производить и произвести запись в реестре [8].

Иной смысл закладывается в разрешительную систему легитимации предпринимательской деятельности. Здесь во главу угла ставится властное решение по наделению заявителя правоспособностью. При этом способе государственным органам отводится контролирующая функция выдачи разрешения на осуществление деятельности [9].

Исходя из этого, стоит заметить, что Российская Федерация с новой редакцией закона о лицензировании не пришла к заявительному порядку в чистом виде. Закон Приднестровской Молдавской Республики "О лицензировании отдельных видов деятельности" не предусматривает конкретных упрощающих процедур, что отличало бы его от российского Закона, но при этом провозглашает заявительный принцип. В статье 2 Закона Приднестровской Молдавской Республики "О лицензировании отдельных видов деятельности" дословно воспроизведено понятие лицензии по российскому законодательству: "Лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида предпринимательской деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю".

В российской правовой науке отмечается, что лицензирование является методом регламентации имущественных отношений: взаимоотношения лицензиата с лицензирующим органом, государственными надзорными и контрольными органами основаны на властном подчинении одной стороны другой. Именно данное обстоятельство практически исключает применение гражданского законодательства. Административно-правовое регулирование в этой сфере явно доминирует: практически все лицензирующие органы относятся к исполнительной власти либо находятся в ведении местного самоуправления [10].

Очевидно предположение, что разрешительная конструкция есть непреложное правило совокупности исследуемых норм.

Серьезная новация в рассматриваемые правоотношения была введена не упомянутым Законом, а Указом Президента Приднестровской Молдавской Республики "Об основных принципах государственного регулирования отдельных видов деятельности на территории Приднестровской Молдавской Республики" N 598 от 03.10.02 года. В данном документе права и обязанности уполномоченных органов были поделены следующим образом. Право ведения реестра, принятие документов на получение лицензии, выдача и оформление бланка лицензии предоставлено Государственному учреждению "Регистрационная палата" при Министерстве юстиции Приднестровской Молдавской Республики. Надзорные и контролирующие функции остались за органами, которые ранее (до вступления закона в силу) являлись лицензирующими органами - министерства и государственные администрации городов и районов республики. Таким образом, именно Указ N 598 уже вводил правила заявительного порядка. Этот Указ ввел запретную норму для регистрирующего органа по следующим позициям: а) проводить лицензионную экспертизу представленных соискателем лицензии документов;

б) проводить контрольные мероприятия, связанные с проверкой документов (выезжать на объекты, вызывать соискателя лицензии);

в) требовать дополнительного подтверждения подлинности документов, если представленные документы соответствуют установленным требованиям и надлежащим образом заверены;

г) принимать решение о приостановлении, возобновлении, аннулировании действия лицензии [11]. Основаниями для отказа в выдаче лицензии согласно Указу N 598 стали:

а) представление неполного перечня документов, необходимых для оформления и выдачи лицензии;

б) ненадлежащее оформление документов [12]. В данном порядке могут усматриваться противоречия с пунктом 4 статьи 9 Закона Приднестровской Молдавской Республики "О лицензировании отдельных видов деятельности", в соответствии с которым отказ в выдаче лицензии оформляется при наличии в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации, а также несоответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям, в том числе, оговоренным специальными законами.

Отказ лицензирующего органа в выдаче лицензии может быть обжалован.

Органом, уполномоченным на оформление и выдачу лицензии, как уже отмечалось, является Государственное учреждение "Регистрационная палата", которое по упомянутым ранее основаниям не вправе проводить лицензионную экспертизу. А это значит, что процитированный пункт 4 статьи 9 Закона N 151-3-III не может применяться. Тогда отпадает необходимость упоминания в Законе оснований отказа. Но проблема может обернуться более серьезными трудностями на практике - обязан ли орган, уполномоченный на ведение реестра, осуществить лицензионную экспертизу в соответствие со статьей 9 Закона N 151-3-III? Будет ли он нести ответственность в случае невыполнения этого условия?

Указ N 598 от 03.10.02 года содержит предписания уполномоченным органам. Добросовестность соискателя лицензии резюмируется при подаче заявления. Это одно из главных отличий, хотя и не обязательное, заявительного порядка. Наличие определенного количества обозначенных документов дает право на получение специального разрешения для осуществления конкретного вида деятельности. Уполномоченным органам государственного надзора (министерства и государственные администрации городов и районов) отведена роль контролировать выполнение лицензиатами лицензионных условий уже после получения лицензии как таковой. Казалось бы, перед заявителем убрали барьер согласования с уполномоченным органом права заниматься видами деятельности, для которых предусмотрено получение лицензии. Но ряд вступивших в силу приказов отраслевых министерств, свидетельствуют об обратном.

Рассмотрим несколько примеров. Приказ Министра экономики Приднестровской Молдавской Республики "Об утверждении Положения "О лицензировании профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг" N 308 от 25.10.02 года в пункте 10 среди прочих документов, представляемых в орган, уполномоченный на оформление и выдачу лицензий, выделил свидетельство об аттестации профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, наличие которого является обязательным. Получается, претенденту не удастся пройти "незамеченным" мимо органа государственного надзора еще до стадии получения лицензии. Есть основания полагать, что именно эта инстанции станет для него основной в достижении цели - получения права стать участником рынка ценных бумаг. Еще один Приказ Министра экономики N 256 от 01.11.02 года, утвердивший Положение о лицензировании страховой деятельности, обязывает предоставить в регистрирующий орган экономическое обоснование страховой деятельности, согласованное с Министерством экономики. Для начала деятельности по оказанию гражданам услуг в содействии по трудоустройству, деятельности, связанной с привлечением иностранной рабочей силы, нужно будет представить заключение территориальной службы занятости. Положением "О лицензировании фармацевтической деятельности, производства и оборота дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов и изделий медицинского назначения", утвержденным Приказом Министра здравоохранения и социальной защиты Приднестровской Молдавской Республики N 842 от 15.10.02 года, в перечень предоставляемых документов включено заключение Министерства здравоохранения и социальной защиты о возможности размещения юридического лица и соответствии его нормативным требованиям.

Указ Президента Приднестровской Молдавской Республики N 598, как и его предшественник - Указ N 73 от 12.02.02 года, определил особый порядок оформления и выдачи лицензий, осуществляемых в подведомственных областях для Приднестровского Республиканского банка и Государственного таможенного комитета. Эти органы не только самостоятельно принимают решение о выдаче лицензии, но и выдают ее. В свое время основанием для подобного исключения послужило то, что в действующем законодательстве оговорено было право данных органов на непосредственную выдачу лицензии [13]. В соответствии с этим в Указе N 598 процедура принятия решения, подписание и выдача лицензий за упомянутыми структурами была сохранена. В отличие от остальных органов, уполномоченных осуществлять лицензирование, на которых распространялся единый централизованный порядок.

Нельзя не отметить, что иные законы, регулирующие различные области правоотношений, также напрямую относили решение вопроса выдачи лицензии в компетенцию конкретного органа. Это, например, Закон Приднестровской Молдавской Республики от 17.01.95 года "Об обеспечении единства измерений" (статья 1) - к компетенции государственной метрологической службы. Или Закон Приднестровской Молдавской Республики N 29-3 от 16.01.97 "Об охране здоровья граждан" (статья 5) - к высшему органу власти и управления в вопросах охраны здоровья граждан и т.д. Однако эти госорганы взаимодействовали с Государственным учреждением "Регистрационная палата" по общей схеме и их полномочия были усечены.

Ввиду особого регулирования видов деятельности, отнесенных к компетенции Приднестровского Республиканского банка и Государственного таможенного комитета, необходимо уяснить, каков статус этих органов согласно Указу Президента Приднестровской Молдавской Республики N 598 от 03.10.02 года. Являются ли они надзорными органами или органами, уполномоченными на выдачу и оформление лицензии? Из объема полномочий, закрепленных за Приднестровским Республиканским банком и Государственным таможенным комитетом, можно заключить, что они осуществляют и те, и другие полномочия одновременно.

Но Приложение N 2 к Указу N 598 определяет исключительно компетенцию Государственного учреждения "Регистрационная палата" как органа, уполномоченного на оформление и выдачу лицензий. Тогда выходит, что к Приднестровскому Республиканскому банку и Государственному таможенному комитету неприменим запрет на правовую экспертизу, оговоренный в пункте 7 вышеназванного Приложения N 2. Следовательно, данные органы могут применять основания для отказа, перечисленные в пункте 4 статьи 9 Закона Приднестровской Молдавской Республики "О лицензировании отдельных видов деятельности", напрямую. А это значит, что для соискателя лицензии заявительный порядок может оказаться нереализованным постулатом.

Законодательство о государственном регулировании отдельных видов деятельности в настоящий момент требует серьезного анализа. Создание многоуровневой системы нормативных актов в данной области правоотношений, их разобщенность приведут к практическим затруднениям по применению этих норм. Доминирующее положение должно принадлежать Закону. Закон не должен быть сборником только общеюридических деклараций, которые получают свое развитие на уровне подзаконных актов. Возможно, действующий порядок еще подвергнется корректировке.